法者,治之端也。推进全面依法治国,是国家治理理念、治理体系、治理制度、治理机制的一场深刻变革。农业农村法治建设是全面依法治国的重要组成部分,是全面依法治国方略在促进和保障乡村振兴和实现农业农村现代化上的具体体现,是新时代依法治农、依法护农、依法兴农的关键举措。

农业农村部《关于全面推进农业农村法治建设的意见》(以下简称《意见》)共分八个部分,确立了农业农村法治建设应当遵循的指导思想和基本原则,明确了总体目标、主要任务,提出了推进措施。意见的实施,必将推动我国农业农村法治建设全面升级,开创新局面,迈上新台阶。

乡村振兴战略是促进“三农”振兴和城乡融合发展的国家战略,依法治国是党确立的重大治国方略。乡村兴则国家兴,农业农村法治强则乡村振兴保障强。

《意见》将理论成果和实践经验凝聚成社会主义法治思想,转化为乡村振兴和农业农村现代化最基本、最稳定、最可靠的保障,更好的发挥法治在促进乡村振兴和农业农村现代化中的积极作用。农业农村部在全面研判当前农业农村法治建设实际状况的基础上,对一段时期内农业农村法治建设进行顶层设计和系统安排:强根基、补短板,完善农业农村法治体系、健全农业农村法治机制,以提升依法治农、依法护农、依法兴农的能力和实效。

全面推进农业农村法治建设的指导思想和基本原则

习近平总书记关于乡村振兴、粮食安全、扶贫、农业现代化、农村改革、城乡一体化等三农问题的一系列重要论述,形成了习近平三农思想,成为习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分,对解决新的历史条件下的“三农”问题有很强的针对性。习近平总书记多次强调:“坚持全面依法治国,是中国特色社会主义国家制度和国家治理体系的显著优势。” 在 2020 年召开的首次中央全面依法治国工作会议上,习近平法治思想被明确为全面依法治国的指导思想。

《意见》的实施将习近平三农思想、法治思想以及中央关于三农发展的系列方针和指示精神落实到推动农业、农村、农民发展上来,通过加强农业农村法治建设,有效发挥法治对农业高质量发展的支撑作用、对农村改革的引领作用、对乡村治理的保障作用、对政府职能转变的促进作用,为全面推进乡村振兴、加快农业农村现代化提供强有力的法治保障。

全面推进农业农村法治建设应以以下原则为标尺:

首先,必须坚持党的领导。习近平法治思想的内涵集中凝练概括为“十一个坚持”,首要一条就是 “坚持党对全面依法治国的领导”。坚持党的领导,是中国经过百年革命、建设奋斗历程验证的最宝贵的经验,只有把党的领导贯穿到农业农村法治建设各方面全过程,方能确保农业农村法治建设的正确方向。

其次,坚持以人民为中心。以人民为中心在习近平新时代中国特色社会主义思想中居于基础性的突出位置,贯穿于习近平新时代中国特色社会主义思想的各个方面。习近平总书记在党的十九大报告中指出:“必须始终把人民利益摆在至高无上的地位,让改革发展成果更多更公平惠及全体人民,朝着实现全体人民共同富裕不断迈进。” 农业农村法治建设,务必顺应人民群众新需求新期待,以法治反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉,尤其是涉及农民基本权益、牵一发而动全身的事情要保持历史耐心,把握好时机和尺度,以达到更好效果。

再次,农业农村法治建设要坚持新发展理念、坚持问题导向、坚持统筹推进。促进农业农村高质量发展,需要在农业农村法治建设中全面贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念。要抓住农业农村法治领域突出问题,聚焦重点事项和法治建设薄弱环节,注重补短板、强弱项。同时立足系统观念,统筹推进农业农村各领域各层级法治建设。

全面推进农业农村法治建设的总体目标和主要任务

全面推进农业农村法治建设以 2025 年为目标结点,通过 5 年左右的持续建设,在立法方面,实现农业农村法律规范体系更加完备;在执法方面,实现农业行政执法体系更加完善、执法能力显著增强;在行政履职方面,健全职责明确、依法行政的农业农村行政管理体系,将农业农村工作全面纳入法治轨道;在法治建设实效方面,实现各级农业农村部门依法行政能力大幅提升,行政权力运行更加透明规范,农业农村系统干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定、应对风险能力显著增强。最终显著提升乡村依法治理水平,明显优化市场化法治化营商环境,切实保护企业群众合法权益,显著增强基层农村干部和农民群众法治观念。

全面推进农业农村法治建设确立了的四大任务:

一是,为乡村振兴提供全方位法治保障。依据《中华人民共和国乡村振兴促进法》,夯实中国特色社会主义乡村振兴道路的法治基石,从促进农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展这三个全面,确立基本法律原则和具体制度。依法强化对农业的支持保护力度,促进农业高质高效;保障乡村建设有序开展,促进乡村宜居宜业;持续增加农民收入,促进农民富裕富足。

二是,完善农业农村优先发展的制度支撑。通过依法推动“四个优先”:干部配备优先考虑、要素配置优先满足、资金投入优先保障、公共服务优先安排,把农业农村优先发展的要求法律化制度化;围绕加快农业农村现代化,将行之有效的强农惠农政策措施制度化法定化;加强立法与改革衔接,及时将农业农村重大改革决策、改革成果上升为法律制度,以法治推进农业农村深化改革,实现农业农村立法与改革双向良性互促共进。

三是,着力提高依法行政水平。依法行政是实现全面依法治国的重要内容,同时也是建设社会主义法治国家的根本要求和维护社会和谐稳定的必要手段。坚持法定职责履行到位、确保行使职权不越位、不错位、不失位,也是对农业农村部门依法行政的基本要求。这决定了农业农村部门的行政决策、行政管理、行政监督均需在法治框架下展开。实践中需要促进农业农村工作人员学法、知法、懂法、守法、用法、护法,不断提升运用法治思维和法治方式推动工作的能力水平。

四是,深入推进乡村依法治理。法治是乡村治理的前提和保障。当前部分乡村干部及村民法治意识相对薄弱、乡村违法违规事件时有发生,是乡村治理存在的现实问题。因此需要充分发挥法律法规、村规民约和农村集体经济组织、农民专业合作社章程等的规范指导作用,让依法决策、依法治理成为乡村干部的习惯和自觉。通过深入开展农业农村法治宣传教育,着力培育办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的乡村法治环境。

完善农业农村法律规范体系 提高农业执法监管能力

健全科学的农业农村法律体系是农业农村法治建设的制度基础。在完善农业农村法律规范体系上,主要是从三个层面着手:一是重点领域立法层面,填补法律空白与漏洞;二是健全科学立法机制层面,健全规范科学的立法运作程序;三是具有普遍约束力的规范性文件合法性保障层面,全面落实合法性审核机制,防止规范性文件与法律法规冲突。

在重点领域立法层面,着眼于发展与安全两方面:一方面解决如何通过立法更好推动农业农村发展;一方面就粮食安全、环境安全、农产品质量安全等事关国家及民生福祉的安全问题展开,强化法律保障。前者主要关乎乡村振兴促进法、农村集体经济组织法等综合性法律立法以及植物、新品种保护条例等法律法规修订;后者主要涉及粮食安全保障法、种子法、农产品质量安全法、畜牧法、渔业法、基本农田保护条例等法律法规的修订。

在健全科学立法机制层面,首先强化立法的计划性和科学性,落实年度立法计划,科学安排立法项目,加强立法前瞻性研究等;其次完善立项、起草、论证、协调、审查的全链条工作机制,增强专家、立法拟调整主体和社会公众参与立法的实效性,广泛听取各方面意见建议,切实提高立法质量。再次是坚持立改废释并举,着力解决部分涉农法律规定该硬不硬、该严不严、该重不重等问题。对不适应形势发展和改革要求的法律法规规章,及时修改、废止或提出相关建议。

在规范性文件合法性审查机制层面,对各级农业农村部门发布的涉及公民、法人和其他组织的权利、义务,具有普遍约束力并在一定期限内反复适用的文件,均纳入合法性审核范围。作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的规定,以及增加本部门的权力或者减少本部门的法定职责的职权变动,必须有明确的法律、法规或者国务院的决定、命令为依据。另外,对涉及群众切身利益或者对公民、法人和其他组织权利义务有重大影响的行政规范性文件,除依法需要保密的外,要向社会公开征求意见。通过合法性审查机制,做到将行政权力关进法治的笼子里。

农业执法监管是农业农村部门主要法定职责之一,因此是农业农村法治建设的关键着力点。《意见》提出通过实施农业综合行政执法能力提升行动、加大重点领域执法力度、加强农业行政执法监督三措并举,切实提高农业执法监管能力。

第一,按照中央部署,农业农村部要求各级农业农村部门全面完成农业综合行政执法改革任务。综合行政执法及其改革历来是社会和企业群众高度关注的热点问题。2019 年中共中央办公厅、国务院办公厅先后印发了 5 个综合行政执法改革指导意见,《关于深化农业综合行政执法改革的指导意见》是其中之一。综合行政执法改革旨在切实解决多头执法、多层执法和重复执法问题,切实解决违规执法、执法扰民问题,切实解决综合执法队伍管理不规范的问题。为了全面完成农业综合行政执法改革,农业农村部将逐步建立农业综合行政执法部省协调机制,完善省市县农业综合行政执法机构体系。建立健全部省市县四级培训体系,建立农业执法办案指导机制,开展农业综合行政执法示范创建,推动建设部省两级农业综合行政执法指挥中心,完善农业综合行政执法共享信息平台和移动终端系统,制定农业执法人员尽职免责制度,全面提升农业综合行政执法能力。

第二,对于农资质量、植物新品种权保护、动植物疫情防控、农产品质量安全、长江禁渔、农机安全生产等重点领域加大执法力度。开展专项治理,加大案件查处力度,依法维护良好市场秩序。

第三,加强农业行政执法的监督。通过严格落实行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度,动态调整和发布农业综合行政执法事项指导目录,建立跨区域执法工作随机抽查和交叉评议机制等有效措施,切实推进严格规范公正文明执法。

促进农业农村部门依法全面履职强化农业农村部门依法治理能力

行政管理同样属于农业农村部门的法定职责,关乎其全面履职的成效。《意见》提出从三个角度入手,促进农业农村部门依法全面履职。

一是在行政决策上坚持依法、科学、民主。《意见》要求各级农业农村部门要健全依法决策机制,重大行政决策要遵循科学化、民主化、制度化的程序:严格落实调查研究、公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定等程序要求,重大行政决策草案依照法律法规和有关规定应当听取法律意见而未听取的,未经合法性审查或经审查不合法的,不得提交审议、作出决定。领导干部要强化依法决策意识,注重听取法律专业机构和人员的意见,严格遵循法定权限和程序作出行政决策。对直接关系农民切身利益、容易引发社会稳定风险的重大决策事项,要先行完成风险评估。

二是加快完成职能和管理方式转变。各级农业农村部门要切实担负起统筹研究和组织实施“三农”工作战略、规划和政策等农业农村部门的法定职责,加强重大问题统筹和部门间协作配合,依法全面推进乡村振兴、加快农业农村现代化。推行清单管理制度,依照有关法律和规定编制公布农业农村部门权责事项清单、行政许可清单、备案管理事项清单、综合执法事项目录等,规范权力运行,接受社会监督。深化农业农村政务公开,依法保障人民群众知情权。

三是深化“放管服”改革。日前,中共中央、国务院印发《法治政府建设实施纲要(2021—2025 年)》,强调坚持法定职责必须为、法无授权不可为,着力实现政府职能深刻转变,把该管的事务管好、管到位,基本形成边界清晰、分工合理、权责一致、运行高效、法治保障的政府机构职能体系。深化“放管服”改革、优化营商环境,是法治政府建设的重要内容。为此,农业农村部门将进一步加大简政放权力度,以企业群众需求为导向,清理整合、取消下放农业行政许可事项,坚决防止以备案、登记、行政确认、征求意见等方式变相设置行政许可。依法规范审批程序,推进行政许可标准化审查。创新政务服务方式,大力推动许可事项全程电子化办理。畅通企业群众意见沟通反馈机制,努力释放更多改革红利,增强发展动力。

提升农业农村部门干部的法治素养是农业农村法治建设的关键点,抓住关键少数,通过落实农业农村部门领导班子定期学法制度、把法治内容纳入农业农村部门干部初任培训和任职培训等制度、环节提升各级农业农村部门领导干部运用法治思维和法治方式推进农业农村现代化的能力素养;及时化解涉农矛盾,防止矛盾堆积激化是农业农村部门依法治理的着眼点。以注重预防、及时调处、柔性执法、公正执法为出发点化解涉农矛盾,及时调处农村土地承包经营纠纷,注重从政策层面预防和化解信访反映的普遍性、倾向性问题,加大农业执法过程中调处化解涉农矛盾纠纷的力度,依法公正办理复议案件等,体现法律效果、政治效果、社会效果有机统一;涉农突发事件是农业农村部门履职的重要风险点,具有突发性、不确定性、难以掌控性、高风险性,对农业农村部门的应对处置能力提出极高要求。

由于受自然环境等不确定性因素的影响涉农领域易发生突发事件,涉农突发事件处置能力,事关产业安全、生产安全和民生福祉,因此农业农村部门需要以确定性的制度安排和预防机制建设应对不确定的突发事件。为此,农业农村部提出,健全完善重大动植物疫病、农业重大自然灾害、农产品质量安全等各类涉农突发事件预防和应急处理制度,强化监测预警、信息报告、应急响应、恢复重建、调查评估等机制建设,提高涉农突发事件应对法治化、规范化水平。另外,将加强依法分级分类施策,加强涉农突发事件日常应急储备和演练,完善处置程序和协调机制,切实提高依法处置疫情、灾情、渔船和农机安全生产事故等涉农突发事件能力。

上线联动、多方协同提升农业农村普法实效

农业农村普法,是提高农民法律素质的需要,是打造农业农村法治建设基础环境的手段。改革开放以来,农业得到了长足发展,农村发生了翻天覆地的变化,农民的生活水平显著提高。但由于历史和社会等多方面原因,现阶段我国部分农民群众的文化素质仍不高,法治观念仍很淡化,法治意识仍较缺乏。农业农村普法,就是要提高全体农民的法治观念和法治意识,从根本上说,没有农民法律素质的提高,就没有全民法律素质的提高。

为了提升农业农村普法实效,《意见》提出相关措施,做到普法责任主体上下联动,普法平台多方协同,普法机制多种协调,普法内容特色鲜明,普法方式喜闻乐见。

其一,深入实施普法规划。制定实施农业农村普法规划。全面落实“谁执法谁普法”责任制,将普法融入农业农村立法、执法和管理服务全过程。加强对新出台农业农村法律法规规章的解读,采取多种方式提高普法针对性和实效性。

其二,开展重点专项普法活动。组织开展“宪法进农村”活动,推动习近平法治思想和宪法精神深入基层农村,走进农民群众,着力提升基层干部和农民群众法治意识和法治素养。利用中国农民丰收节等重要时间节点,围绕促进乡村振兴,广泛开展社会覆盖面广、农民群众参与度高的特色普法活动,弘扬法治精神,培育法治文化。

其三,推动法律法规进村入户。建立部省牵头、市县乡村联动机制,系统性推进涉农法规普法落地,进村入户,入脑入心。培育农村学法用法示范户,用榜样的力量带动农民群众学法用法。统筹运用农村文化礼堂、农家书屋等现有资源,为农民群众搭建有效学法平台。通过具有乡村文化特色、农民群众喜闻乐见的法治文化作品和方式进行法治宣传。